行政事业单位经济责任审计：缘起、困境

及其优化路径

山西传媒学院审计处副处长 王芳

内容摘要：行政事业单位经济责任审计是从整体的角度，对行政事业单位主要领导人员在职期间经济活动履行职责的全面系统的审计监督，其特点是既对人也对事，主要负责人和特定个体是经济责任审计的对象，而其在任期间应履行的职责是经济责任审计的内容。本文阐述了新时期行政事业单位开展经济责任审计的重要意义，分析了当前行政事业单位开展经济责任审计的困境，提出了优化审计组机制、优化经济责任审计方案、充分利用大数据技术等优化路径。

关键词：行政事业单位 经济责任审计 优化路径

一、新时期行政事业单位开展经济责任审计的重要意义

2019年7月7日开始实施的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》指出：各级党委审计委员会要加强对经济责任审计工作的统筹谋划和整体推进，促进提高新时代经济责任审计工作质量和水平。对行政事业单位相对于企业而言，经济责任审计内容更加丰富，审计方式科学更加严谨，审计目标更具有针对性，无论是在明确领导干部责任，还是在规范内部管理、提高资金使用效益和促进党风廉政建设等方面都具有十分重要的意义和作用。

（一）经济责任审计可以进一步明确领导干部责任

行政事业单位在开展经济责任审计中，审查领导干部经济活动中的经济效益和履行职责是否到位是两项不同的审查活动。经济效益是否达标与主要领导人职责履行是否到位不存在正相关的关系，有可能出现领导干部履行职责存在缺失，但其经济活动取得了很好效益的情况，也不排除领导干部认真履行了职责，但由于改革试新、缺乏经验而导致经济效益很差的情况。因此，只有开展经济责任审计，才能为领导干部开展经济活动时自查提供参考依据，进一步提高领导干部履职能力和水平，从而促进经济活动取得良好效益。

经济责任审计是对行政事业单位的经济活动进行全面的审查、评价以及鉴定，并为主要领导人员提供决策依据，其全面连续的审查过程，可以促进主要领导人员提高决策能力和管理水平^[1]。审计组具有较高的检查问题以及发现问题的能力，利用系统规范的审计程序以及方法，对领导干部履行经济责任方面的职责进行审计监督和客观评价，其审计结果有助于领导干部及时发现开展经济活动中出现的苗头问题，比如体制、机制与政策等方面的问题，有利于领导干部科学合理地整合问题、分析问题、解决问题以及总结经验，对领导干部提高管理质量起到重要的作用。

经济责任审计监督区别于他常规审计监督和纪检监察监督。经济责任审计更突出对“领导干部”的监督，其他常规审计突出对“组织”的监督。可以说，经济责任审计是融合了纪检监察与其他常规审计优势的一种监督方式。三者之间的区别见表1^[2].

表1：经济责任审计、其他常规审计、纪检监察对比表

	经济责任审计	常规审计	纪检监察
工作对象	负有经济责任的领导干部	单位或部门	所有领导干部
监督内容	干部对财务收支及经济活动真实性、合法性、效益性应履行责任	单位或部门财务收支及经济活动的真实性、合法性、效益性	干部廉政与效能
工作立项	接受组织部门的委托	自行确定	自行确定
工作标准	财经纪律、党纪政纪	财经纪律	党纪政纪

（二）经济责任审计是绩效审计的延伸

经济责任审计作为绩效审计的延伸，对行政事业单位领导干部任职期间依法履行经济责任起着重要的监督作用。绩效审计主要指对行政事业单位经济活动中对经济资源利用的效益以及最终结果与预期目标是否有偏离的审查。绩效审计更侧重于对经济活动本身的收支情况、公共资源利用情况的审查，在一定程度上为经济责任审计提供了审查依据。绩效审计的审计对象是某项经济活动，审计结果不会因为经济活动开展过程中领导人员的调动而产生改变，并且绩效审计多以调查问卷的方式来鉴定经济活动是否符合预期目标，审计形式较为单一。

与绩效审计相比，经济责任审计不仅会对主要领导人员在职期间经济活动收支情况相关合理性、效益性与真实性审查，而且更侧重于从整体的角度对行政事业单位主要领导人员职责划分以及履行情况的监督。经济责任审计可以在一定程度上利用绩效审计的结果，加之其对于主要领导人员履行国家经济方针政策、决策部署的情况的评价，为审查主要领导人员提供了更加综合的评价依据，也为其提出经济决策提供了更加科学的依据。

（三）经济责任审计可以促进行政事业单位廉政建设

经济责任审计作为促进党风廉政建设和反腐败工作的监督手段，一方面，经济责任审计针对主要领导人员开展经济活动的事前、事中、事后及后续的全面连续的审查，并且同时结合定性分析与定量分析，将主要领导人员是否进行廉政建设，是否有反腐意识书面化、具体化，对主要领导人员的素质问题、思想建设，有了更加直观的认识与鉴定，其专业性和权威性为监督主要领导人员提供了科学的途径。另一方面，经济责任审计关系到主要领导人员的任免以及考核，这种监督过程促进领导人员自发地提高自身法制意识、自律意识以及廉政意识，有利于推动和促进党风廉政建设和反腐工作。

二、当前行政事业单位开展经济责任审计的困境分析

经济责任审计是我国特有的监督体系中的一部分，在实际工作中发挥了积极作用，但由于此项工作开展时间短、审查范围广、制度机制仍在逐步完善等原因，在审计执行过程中存在诸多难点。

（一）审计组结构不尽合理

我国行政事业单位经济活动涉及行业范围广，经济活动内容存在较大差异。目前我国经济责任审计设置的审计组结构不合理，主要表现在审计人员知识结构和专业能力不足，财务会计专业人员比重过大等。具体表现为：

1.审计组织结构单一

一方面，审计组人员大多数为传统财务审计人才，其单一的知识结构，导致面对复杂情形时无法制定完善高效的审计流程，且所拟订的工作流程针对性较弱。遇到不在自己专业领域的问题，习惯沿用机械笼统的财务标准导致审计过程效率降低，审计结果与经济活动的效益存在偏差，无法具体问题具体分析，达到预期的审计目标^[3]。另一方面，审计人员机构的单一致使其过分关注账面数据，对于党和国家经济政策方针、决策部署理解不到位，无法按照实际情况判断该行政单位主要领导人员的经济决策，是否存在因改革试新，缺乏经验而出现的差错等类似的情况，进而产生对领导人员的错误评价。这种审计方式更侧重于定量评价，使定性评价与定量评价割裂开来。

2.审计人员素质存在不能适应新时期审计工作的现象

首先，现有审计人员个人政治素养还不够高，存在只对财务信息和业务信息了解，而不知其背后的经济政策的情况，在一定程度上使审计过程偏离审计目标。其次，有的审计人员还存在个人道德素质低下，自律性差的问题，极易发生违规违纪现象，导致经济责任审计结果失真，与实际情况不符，进而助长了消极腐败情况的发生。

（二）经济责任审计的审计方案设计不够合理

目前我国经济责任审计的审计方案仍然存在不合理的情况，究其原因：一是目前我国经济责任审计主要关注离任后审计。二是资料搜集方面不够全面准确。三是审计程序存在“一刀切”的现象。主要表现：1.任职期间审计缺失。经济责任审计包括单位主要负责人的任职期间审计和离任后审计。现阶段，我国经济责任审计集中于离任后审计，缺乏任职期间审计。离任后审计存在诸多问题。一方面，离任后审计缺乏时效性，主要领导人员离任之后，审计人员难以对审计主体的经济责任进行确认，存在一个经济项目的经济责任难以划清是属于前任还是后任的情况，增加审计难度^[4]。另一方面，离任后审计存在缺乏独立性和可操控性的问题，离任后领导人员的职责难以及时追究，存在领导人员对审计人员施加影响，干扰审计工作，甚至存在对审计资料加以修改的可能。2.资料搜集不全面。对领导人员进行经济责任审计是其任职期间全过程的审计监督，要求搜集的审计资料全面且真实。现行经济责任审计审前调查倾向于搜集书面资料，忽略电子资料及口头沟通等方式，使审前调查流于形式甚至缺失，导致整个审计过程缺乏针对性，效率低下，且缺乏可信度。3.审计程序缺乏针对性。目前我国经济责任，具体体现在相关评价标准、方式以及结果反馈等，审计人员容易“一刀切”地将一套方案用在所有审计项目中，笼统不变的审计方式无法有效地对主要领导人员的经济责任进行评价与鉴定。

（三）大数据技术应用不充分

大数据的核心技术为经济责任审计提供了极大的便捷。首先，大数据技术对于经济活动数据的采集来源包括各种结构化以及非结构化的海量数据；其次，大数据技术是对采集的数据进行综合分析、集成处理，客观公正、科学准确地得出数据支撑和结论；然后，大数据的储存器存储的数据信息是永久的，并且在区块链的技术影响下，篡改和造假数据的成本极高，这些数据信息无法篡改和造假；最后，利用大数据技术对数据进行分析和挖掘，可以发现数据中蕴藏的规律，而不仅仅是对经济活动过程和经济效益的合法合规性的一般评价，在一定程度上协助审计结果使用者进行判断主要领导人员的职责划分，以及对主要领导人员的进行经济活动的能力进行合理的预测^[5]。

利用信息化手段的大数据处理技术可以有效提高经济责任审计的审计效率，其对于数据信息动态、全面、深入且稳定的分析，能够解决审计人员与经济活动中的搜集资料信息不对称的问题^[6]。2019年7月中办国办颁布实施的《党政主要主要领导人员和国有企业领导人员经济责任审计规定》，针对在经济责任审计中的大数据等新技术应用和建立审计数据信息共享机制提出了专门要求。近年来，大数据技术日趋成熟，在财务工作中应用也逐步出，但是由于其应用时间短，经济责任审计中大数据技术应用程度不高，并且现有审计人才无法满足大数据技术背景下的经济责任审计。

1.大数据技术应用程度不高

行政事业单位相关大数据技术的配套设施建设落后，其硬件设施不完善，没有建立相应的大数据信息平台，甚至办公设施没有网络化。大多行政事业单位没有利用好大数据技术提供的信息平台的作用，其设立的联席会议仍旧存在结构不合理，联席会议成员被动发挥作用的问题。

2.现有审计人员能力局限

首先，审计机构缺少大数据审计平台无法对行政事业单位的大数据信息进行处理，进一步加大了信息不对称的风险。其次，传统审计模式中经验较为丰富的财务审计人员现有的素质难以适应大数据技术在财务活动中发展的需要。

三、优行政事业单位经济责任审计的优化路径

（一）优化审计组机制。审计组能够有效完成经济责任审计、达到审计预期目标的前提是审计组机制完善以及审计人员有较高的专业素养，这对整个经济责任审计过程产生至关重要的作用。聘用新型人才，提高审计人员相关能力，以达到优化审计组机制的目标。

1.审计人员组成多元化。经济责任审计虽然包含传统的财务审计，但是其审计内容比传统财务审计范围广，且主要目标考察主要领导人员的职责履行情况。因此，审计人员的构成不能仅局限于拥有财会专业知识的人员，还应当是具有该经济活动领域专业知识与财会知识的复合型人才。这样，审计人员能更准确地理解当前审计项目的经济实质。

2.审计人员业务能力高精尖。经济责任审计属于管理审计的范畴，审计人员还应安排与经济活动相关专业领域的高素质人才，聘请当前审计项目领域的权威专家充当顾问，甚至安排并且能根据经济环境的变化做出精确地判断，以此确保审计活动的正常进行，在一定程度上避免了审计过程中主要领导人员经济责任划分不清等低效率的情况。

3.提高审计人员素养。审计人员应自觉提高政治素养，按照信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍要求，不断加强自身建设。审计组应在审计项目开始前，合理安排审计人员，对审计人员素养进行考核，以判断其是否适合当下审计项目。

（二）优化经济责任审计方案

科学合理的审计方案为顺利开展经济责任审计提供了明确的方向，其优化方案包括加强任职期间审计、多层次搜集资料及合理设计审计程序。

1.加强任职期间审计。中办国办2019年7月印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》指出：经济责任审计是以任职期间审计为主^[7]。经济责任审计的关注点应当转移到任职期间审计，采取针对某位主要领导人员跟踪式审计，自经济活动开始至结束，对其会计记录的相关财务信息进行跟踪搜集，这在一定程度上确保了审计资料的真实性和相关性，也便于审计人员对其经济活动是否取得效益，领导人员是否履行其职责进行更加直接地审查、评价和鉴定。对主要领导人员的经济职责资料信息进行采集，一方面，可以避免审前调查证据不充分的情况；另一方面，任职期间审计较离职后审计更加全面且清晰地对主要领导人员职责进行划分。

2.多层次搜集资料。目前，我国会计信息化高速发展，财务资料以及经济活动相关的其他资料已不局限于书面资料，更多以电子资料保存。审计过程中既要重视搜集资料的全面性和完整性，也要关注资料的相关性，利用多种形式和方法，通过咨询调查、实地查验、与员工面谈等形式，直接获取被审计单位和主要负责人履行经济责任方面的有关情况。同时，根据单位经济活动的具体情况和要求，具体问题具体分析，出具资料清单时，根据特定的背景和情形，设计高相关性的资料要求。

3.合理设计审计程序。审计人员根据相关法规文件，对审计程序进行优化。针对不同的经济活动对其评价标准、评价方式以及结果反馈等进行细化和设计，做到定性分析和定量分析相结合，反对“一刀切”的做法。

（三）充分利用大数据技术。

现阶段，经济责任审计应当利用大数据技术提供的较为完善的信息系统和数据，运用大数据挖掘技术和分析方法、搭建专业的数据分析团队，做到对主要领导人员履行经济责任的审查与监督。

1.重视大数据技术在财务工作中的应用。行政事业单位应突破经费不足、技术人员缺乏等的限制，积极更新财务技术，完善大数据硬件设施，聘用精通大数据技术以及财会知识的人员。利用好大数据技术提供的信息处理技术，丰富联席会议的组织结构，构建在线沟通平台与信息平台，使各部门参加成本降低，包括时间成本及进入成本，提高各部门参加联席会议的积极性，在线汇总其提供的信息，并将其转化为数据^[8]。

2.审计机构搭建专业的数据分析团队。首先，原有经验丰富的审计人员应转换审计思路，更新知识结构，即补充大数据技术的专业知识。对于审计人员应当建立考核机制，在进行经济责任审计之前判断其是否掌握大数据技术，是否适合此次经济项目的审计。其次，搭建专业的数据分析团队，通过海量的多元的数据信息，将经济责任审计拓展到更高的层次，开阔审计思路。有此对主要领导人员的经济职责进行更全面，更合理的划分，进一步进行审查评价和鉴定。

四、总结

经济责任审计是我国特有的监督体系中的一部分，能够对行政事业单位主要领导人员经济职责，及其担当作为进行有效的审查、评价以及鉴定，意义重大。本文分析了实行经济责任审计的重要性以及必要性，并且指出目前我国经济责任审计人员存在审计组结构安排不合理，审计方案不合理，以及大数据技术应用不成熟的问题。针对以上问题，本文提出三点解决方案，一是优化审计组机制，二是优化经济责任审计方案，三是充分利用大数据技术。经济责任审计是一项系统工程，其审计内容以及审计结果应用对我国依法治国起着十分重要的作用，我们要充分发挥审计监督职责，将经济责任审计更好地应用于对主要领导人员的审查中。

参考文献：

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[7]中华人民共和国审计署.党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定[Z].2019-07-7.

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